Ruberto, Difensore Civico...

 

 

Ruolo e funzioni del Difensore Civico comunale, e del Revisore dei Conti, forme di responsabilità civile.

A cura del dott Luigi Ruberto

Nel seguente paragrafo analizzeremo due figure particolari che sono presenti nella macchina amministrativa al fine di garantire una corretta e sana amministrazione, figure che dovrebbero essere indipendenti ma che con il sistema ed il metodo di nomina adottato hanno perso molto della loro presunta  obbiettività.

Iniziamo e delineare la figura del difensore civico[1], esso nasce per garantire una buona e sana amministrazione.

Di fatti l’art. 11 del t.u. 267/00 afferma quanto segue: “ lo statuto comunale e quello provinciale possono prevedere l’istituzione del difensore civico, con compiti di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale o provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini; lo statuto disciplina l’elezione, le prerogative ed i mezzi del difensore civico nonché i suoi rapporti con il consiglio comunale o provinciale.

Il difensore civico comunale e quello provinciale svolgono altresì la funzione di controllo nell’ipotesi prevista dall’art. 127 del t.u. 267/00; Va aggiunto che per superare l’incoerenza che domina tale istituto in cui il controllato nomina il controllore, è stata prevista e ritenuta valida dalla giustizia amministrativa, una deroga alla disciplina vigente, che prevede la nomina del difensore civico da parte dei consigli comunali, a una condizione dettata e disciplinata dallo statuto il quale può prevedere l’elezione diretta del difensore civico da parte dei cittadini esercenti il diritto di voto nel comune, senza tuttavia prevedere oneri aggiuntivi per l’amministrazione dello stato conseguenti alla convocazione delle consultazioni[2], va altresì acclarato che l’incarico di difensore civico è incompatibile con il mandato di consigliere comunale[3], si ritiene inoltre che le spese giudiziali per ricorso  avverso la nomina del difensore civico possano essere accollate al comune, ma devono essere sostenute direttamente dal difensore civico[4].

Si comprende che il ruolo  del difensore civico, è stato pensato dal legislatore come soggetto terzo rispetto alla macchina amministrativa, di fatti vengono nominati dal consiglio comunale a ricoprire tale funzione, avvocati, o  laureati in giurisprudenza i quali dovrebbero tutelare i cittadini da atti e comportamenti ingiusti posti in essere dalla pubblica amministrazione, su richiesta del cittadino interessato, o anche d’ufficio, caso alquanto raro. Il difensore civico, potremmo definirlo soggetto terzo tra la P.A. e i cittadini amministrati, ed è palese che potrà incorrere in responsabilità quando abbia espresso un parere, non sorretto in sede giudiziale da una sentenza che manifesti orientamento opposto, quando la diatriba fra P.A. e cittadino giunga in sede  giurisdizionale, è palese che il cittadino potrà chiedere i danni alla P.A. per il comportamento tenuto ed i danni da ritardo arrecati, si pensi al diniego di atti prodotti dall’ente, in tal caso il risarcimento potrà essere chiesto all’ente o anche al difensore civico, qualora nel suo comportamento si siano riscontrati comportamenti pervasi da dolo o colpa grave.

Altro soggetto terzo, rispetto alla compagine di governo è il revisore dei conti, o il collegio dei revisori, il tutto dipende dal numero di abitanti in cui il revisore è chiamato ad operare; mentre il difensore civico è l’ultimo baluardo a tutela della obbiettività degli atti prodotti, il revisore dei conti è il soggetto terzo a tutela della correttezza e chiarezza dei bilanci redatti dall’ente pubblico. Per essere nominato revisore del conto è necessario avere conseguito una laurea in economia e commercio o titolo equivalente, ed essere iscritto nell’albo dei revisori contabili presso il ministero competente, la nomina viene deliberata in consiglio comunale ed anche in tale caso si ripete l’illogica attuazione dell’applicazione del criterio in cui il controllato nomina il controllore. Ricade sulla responsabilità del revisore del conto l’avere coperto bilanci falsi o fittizi, poste di bilancio non corrispondenti alla realtà delle condizioni effettive di cassa dell’ente, di fatti ogni anno il revisore del conto, accompagna con una propria relazione sulla gestione delle finanze dell’ente il documento del bilancio-consuntivo, che il consiglio va ad approvare. Si può ben comprendere, come il revisore, assuma una funzione rilevante nell’esprimere un proprio parere tecnico-contabile nella gestione dell’ente pubblico.

La responsabilità del revisore va tratta da quanto esposto dalla circolare del ministero del 16 luglio 1998,n.63[5]

Considerato che la responsabilità acclarata, è personale ben si comprende come tale funzione sia rilevante  ai fini della responsabilità civile, penale ed amministrativa. Tra gli elementi rilevanti ai fini dell’imputazione della responsabilità, sarà considerato lo stato di coscienza rispetto al momento in cui si è verificata la violazione: di conseguenza, non sarà punibile chi al momento in cui ha commesso il fatto era privo della capacità di intendere e di volere. Particolare importanza è attribuita, poi, agli elementi di dolo e colpa in relazione ai quali il legislatore delegato ha fornito una precisa qualificazione giuridica individuando peraltro nell’ambito della fattispecie di colpa la colpa grave assimilandola, nelle conseguenze sanzionatorie, allo stesso dolo.

La colpa è grave quando l’imperizia  o la negligenza del comportamento sono indiscutibili e non è possibile dubitare ragionevolmente del significato e della portata della norma violata e, di conseguenza, risulta evidente la macroscopica inosservanza di elementari obblighi tributari. Non si considera determinato da colpa  grave l’inadempimento occasionale ad obblighi di versamento del tributo[6]. In conclusione del presente paragrafo è opportuno evidenziare come il ruolo e le funzioni del difensore civico e del revisore del conto, quali professionisti  della macchina amministrativa, posti a tutela l’uno della legittimità giuridica degli atti, l’altro della correttezza, veridicità e chiarezza dei conti pubblici, svolgono un ruolo di rilevanza amministrativa, che sarebbe ancora più marcata qualora ritrovi, un soggetto terzo che li deleghi alla funzione di controllo, non più il controllato che nomina il controllore, ma il controllore nominato da organi super-partes,quali potrebbero essere le Prefetture o Agenzie Statali all’uopo istituite.

^[1] BONANNO-FAUSTINI-FERMANTE , il codice degli enti locali, Milano, 2003,: L’istituto del difensore civico nasce nei paesi scandinavi con l’intento di conferire un maggior peso al controllo politico . L’Ombudsman è , oggi , in termini generali , un organo  collegato alla rappresentanza politica nazionale, dotato di attribuzioni ispettive nei confronti delle amministrazioni dipendenti dall’esecutivo e destinato ad operare come organo di tutela di interessi collettivi ed individuali compromessi da comportamenti illegittimi ed inopportuni , anche omissivi , dell’amministrazione. Nel sistema italiano degli enti locali , il difensore civico è diventato un garante dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa . Sotto questo profilo , molto importanti sono le riforme che hanno innovato la materia dei controlli sugli atti degli enti locali. La L. 127/97 ( c.d. Bassanini Bis ) in particolare ha attribuito al difensore civico alcune funzioni di controllo prima spettanti al CO,RE.CO. . Va preso atto che questa nuova ipotesi di controllo ha destato forti perplessità. Infatti, se sotto un certo profilo risulta chiaro il significato politico della norma , ovvero un controllo in funzione di garanzie delle minoranze , le quali possono così disporre di uno strumento per riportare le deliberazioni alla valutazione del consiglio rendendo così necessaria un’approvazione a maggioranza assoluta , sembra illogico che tale controllo venga svolto da un organo eletto dalle stesse maggioranze consiliari il cui operato dovrebbe essere sottoposto a controllo. Per superare queste oggettive difficoltà , lo statuto dell’ente deve configurare la funzione di controllo svolta dal difensore civico come uno strumento attivo per il costante adeguamento dell’azione amministrativa, dei programmi e delle previsioni su cui si fonda , agli obiettivi prefissati.

^[2]  T.A.R. Veneto , sez. I , 25 Maggio 1995, n. 830.

^[3]  T.A.R. Lombardia , Brescia 4 luglio 1992,n.796,

⁶⁰  Ris. Mininterno 20 Marzo 2000, n.p. 15900/180/1bis/L.142/5.15

^[5] BONANNO-FAUSTINI-FERMANTE, Il codice degli enti locali,Milano 2003. La responsabilità    dei revisori , Il Principio della personalizzazione della Responsabilità: una ulteriore novità rispetto al sistema previgente è rappresentata dal principio- proprio del diritto penale- della personalizzazione  della responsabilità con la quale ciascuno può essere punito esclusivamente per i fatti illeciti da lui stesso, diversamente da quanto previsto in precedenza, laddove il fatto illecito era riferibile alla persona giuridica .L’art. 2 comma 2 , del decreto legislativo n. 472 dispone , infatti, che :” la sanzione è riferibile alla persona fisica che ha commesso o concorso a commettere la violazione” ed il successivo articolo stabili stabilisce poi, che le violazioni riferite dalle disposizioni vigenti a società od enti si intendono riferite alle persone fisiche che ne sono autrici.

^[6] BONANNO-FAUSTINI-FERMANTE, Il Codice degli enti locali, Milano 2003